——群众困难大走访大调查调研材料

　　随着农村改革的不断深入，农村经济出现了翻天覆地的变化。同时，农村的矛盾纠纷，尤其是土地权属纠纷也日渐突出，影响了农业、农村的稳定。通过在全区开展的群众困难大走访、大调查活动，我们深入群众、基层，对全区农村土地权属纠纷进行了调研。笔者认为，应加大力度化解土地权属纠纷，促进农村的稳定与和谐。

　　一、农村土地权属纠纷的现状

　　近年来，由于中央关于取消农业税、特产税，实行粮食直补、粮食保护价收购等政策的出台，极大地调动了农民务农的积极性，农村土地权属的争议成了纠纷的焦点。通过走访、调查武陵区7个乡镇、60个村，我区农村土地权属纠纷主要表现在：

　　（一）土地权属不明的纠纷

　　一是土地承包经营权不明。种田收益的增加，使不少农民“抢田种”或是“要田种”，导致本来就模糊的土地经营权更加糊涂。有的是“有地无证”，有的是“有证无地”，有的则是“一地多证”，有的甚至于无凭无据也在种地。据调查，丹洲乡高泗村五组，1998年二轮承包时为了应付上级检查，全组108户只有16户拿到了《土地使用权证》，现在未拿来到证书的群众要求重新调整耕地，而拿到证书的16户农民认为一调整耕地，他们的耕地就会减少，于是坚决不答应。类似这样因二轮承包不到位而导致的土地权属不清的问题在本区十分普遍。

　　二是因区划调整土地界限不清。由于区划的调整，常为水系、山地、宅基地、道路的所有权界定不清而发生纠纷。例如，现柳叶湖开发区的戴家岗、七里桥两个村就是从南坪岗乡划过去的，经常与南坪岗居委会为水系所有权问题纠缠不清。

　　三是村（居）内部调整，土地界限不清。村（居）内部队（组）区域的调整，田地、宅基地、山地、水系的所有权问题解决不妥而发生纠纷。例如，南坪居委会九、十组原就是由一个队分成二个组，去年就为宅基地的问题发生了比较大的纠纷。

　　（二）土地资源配置严重失衡的纠纷

　　农村人口变动性较大，但人口减少的农户，长年在外打工或完全迁走了的农户，虽不愿直接经营土地，但谁也不愿意放弃土地承包权，造成许多地方的农户之间实际占有土地相差数倍甚至数十倍。农民要求平衡土地、调整承包权的呼声越来越高。加之许多根本就没有实行二轮承包，有的农户承包地还是一轮承包时的基数，20多年来一直没有进行过调整。这期间新娶媳妇、新生儿女及新迁入人口等，多年得不到土地，影响了他们的正常生活。现在人多地少的农户找村里要耕地，人少地多的农户不愿退出耕地，这种现象十分普遍，矛盾十分突出。

　　（三）土地被征用引发的纠纷

　　城镇化、工业化和公路水利建设需要征用大量的土地，而青苗补偿或土地置换不到位，是引发土地纠纷的又一重要诱因。例如，贯穿丹洲乡的荷花、泽远、夹街等村的常德市重点水利工程防洪隔堤，共涉及耕地面积数千亩。不少被占用耕地农户纷纷提出要重新调整土地的要求，不能如愿以偿就上访告状，甚至于采取过激行为。

　　（四）土地流转不规范的纠纷

　　随着国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。以前农村土地流转手续不完备、不配套，土地流转行为不规范问题都相形见绌。

　　一是转包转让不规范。税改前，种田效益不高，一些农户将土地转让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费大大减轻，而且种粮还可以拿到“三补”，原承包户纷纷要求被转让户退还其承包地，被转让户又不愿退，由于私自转让，又没有签订协议。转让不规范导致纠纷的产生。

　　二是代耕代种不规范。以前不少农民弃田荒地，外出务工经商，又不承担村级和国家税费。村干部为不使税费落空，让其他农户代耕代种，代耕代种农户又履行了税费义务，且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种农户的计税面积。现在原承包户回来了，找代耕户或村组集体要回自己的承包地，导致纠纷发生。

　　三是转让合同不规范。目前，农村土地转让基本属于自发性的，农户间的土地转让多数是口头协议，根本没有明确双方的权利和义务，从而造成农业税费、承包款拖欠严重。业主与农户之间的租赁合同，多数是双方自行草拟，内容不完善，权利与义务不对等，违约责任不明确。也没有告知村级集体经济组织，更没有到主管部门备案，农民的切身利益得不到法律保护。土地流转承包合同条款不严谨、不规范，从而导致承包合同兑现难而引发的纠纷。

　　（五）机动地处置不当的纠纷

　　一是出租方与承租方的矛盾。集体经济组织以租赁形式将土地出租给农户，租期5至10年不等，村集体往往按合同规定，事先一次性收取全部租期内若干年的租赁费。税费改革后，土地负担大幅下降，农民不愿按原租赁合同兑现，甚至要求退还预交的租赁费，于是双方发生争执。

　　二是以机动地偿还债务的矛盾。农村乡、村、组拖欠外债现象比较普遍。税费改革后，部分债权人眼看索债无望，便纷纷要求以地抵债。冲抵期限一般3—10年不等，甚至20年。表面看，以地偿债对村组集体而言，的确是推倒债台的好方法，但对人地矛盾突出地方的群众来说，这些抵出去的机动地是他们的口粮田，是他们的饭碗，不少群众持反对意见。

　　二、农村土地权属纠纷产生的原因分析

　　农村土地权属纠纷的产生既有外部因素的影响，也有内部的原因。主要表现在：

　　（一）政策落实不到位

　　一是二轮承包政策没有落实到位。1997年至1998年，二轮承包时农民负担重，农产品价格低，种田效益低下，农民要地、种地积极性不高，加之基层干部指导思想和工作方法上的原因，二轮承包工作基本上只是走了个过场。据对丹洲乡17个村的调查显示，只有8个村发放了《农村土地承包经营权证》，占53%；全乡农户，拿到《农村土地承包经营权证》的不到半数，少数村甚至根本没有开展二轮承包工作。即便开展了二轮承包的地方，也很不规范，很不完善。二是土地征用政策落实不到位。国家、单位在征用农村集体土地时，带有强制性，手续不完备，明码不实价，区域界定不清，特别是区划时地域界定不清，移交不彻底。

　　（二）土地处置方法不当

　　一是剥夺外出农民的土地经营权。过去，一些农民外出打工，口头承诺不要承包地，村组集体为了不让承包地负担的税费落实，就将其承包地发包给其他农户。税费改革以后，农民负担大幅减轻，尤其是随着中央1号文件和国家一系列惠农政策的出台，种田效益显著提高，许多昔日在外打工的农民纷纷回乡要田要地。一些在二轮承包时书面申请不要承包地的农户，现在也找村组要田要地，分不到地就上访。二是对集体经济的土地出租没有征得多数村民同意，法律效力不强。

　　（三）历史因素的影响

　　在农村集体土地的所有权上，过去实行的是三级所有，队为基础的管理体制，因而产生内部三级权属不清，界定不明确。队、组处于从属与服从地位，乡、村两级可以随意划拨下属的土地。因而在行政区划、指手为界时遗留下来了土地权属不清、界限不明等后遗症。

　　（四）农民的自身素质不高

　　过去由于农村税费过重，粮食等农副产品价格偏低，农民务农得不偿失，同时，国家号召农民离土不离乡，放宽农民进城的政策，因此，大量农民弃田进城从商、务工、搞第三产业。目前国家实行“城市支援农村、工业反哺农业”的政策，国家免征农业税，奖励种粮。这样，农民觉得种粮有利可图，纷纷返回原藉抢占田土，因而诱发了纠纷。

　　三、农村土地权属纠纷的化解对策

　　农村土地权属纠纷在农村造成了一定的危害，毁田、毁农作物，影响邻居关系，甚至于械斗等，成为农村矛盾纠纷的根源。化解农村土地权属纠纷主要把握以下几个方面。

　　（一） 因势利导，依法办事，严格落实政策

　　1、完善农村土地的二轮承包。一是对二轮土地承包时，农户书面申请放弃承包土地（18岁以上全体家庭成员签字），现在又回来要田分地的根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定做好宣传解释工作，原则上不分配土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”。如这些农户的户口仍在本村，村有机动地的，可以从机动地中调剂解决，订立其它方式的承包合同，并明确承包的期限（不能超过二轮土地承包期限）和双方权利义务，没有机动地的，村组应积极协调，通过土地转让的方式解决耕地。二是二轮土地承包时农户口头承诺不要土地，现在又回来要土地的，村里可将“机动地、依法开垦的耕地”发包给他们，并订立二轮土地承包合同，完善二轮土地承包手续，发放经营权证书。三是对外出农民回乡务农的，只要在二轮土地承包中获得了承包权，村组必须将承包地退还给承包户，依法恢复农民承包经营权。

　　2、依法协调人多地少的矛盾。一是二轮土地承包比较完善的地方，要稳定原承包关系不变。个别农户人多地少要田要地的，如有机动地，适当调剂耕地让其经营。二是没有搞二轮土地承包的地方，时隔20多年，人地情况都发生了重大变化，人地矛盾大，要尽快按二轮土地承包政策，依照法律程序搞好二轮土地承包工作，解决人多地少的矛盾。

　　3、严格落实土地政策。一是被占压耕地的各项补偿费全额发到了农户，村又无机动地的，村里可以不调剂土地给这些农户，但对于无地农民，国家应考虑解决其最低生活保障问题；二是仅给农民发了部分补偿费，大部分补偿费由村组收取的，村组应适当调剂土地给占压户；三是村内公益事业（如建校、挖塘）占压承包户的土地的，村组应适当调剂土地给占压户；四是采取有偿转让的办法，解决无地农民的土地。

　　（二）尊重历史，客观公正，完善各种机制

　　1、完善转包转让机制。一是要稳定二轮土地承包关系，依法保护原承包户的权利；二是看流转合同是否合理合法，合法的，围绕原流转合同条款做好工作，进行调解；三是对不规范的土地流转要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决，并签订新的土地流转合同；四是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”原则，凡违背这一原则的流转合同都是无效合同。土地流转主体是农户，要确保原承包户得到相应的流转收益；五是要规范流转行为，引导流转双方经过平等协商，订立土地流转合同，明确流转的时间、流转的用途、流转的补偿金额等。

　　2、完善代耕代种机制。一是明确二轮土地承包关系，要保护原承包户的土地承包权利；农户二轮土地承包中获得的承包地，无论是欠缴税费还是土地抛荒，其承包经营权不变。代耕代种农户应将土地返还给原承包户，集体收回的要无条件返还给原承包户；二是没有搞二轮土地承包的，目前按一轮承包合同认定土地承包经营权，调处纠纷。下一步要按《中华人民共和国农村土地承包法》和二轮延包政策的规定，搞好二轮土地承包工作。

　　3、完善土地租赁机制。一要履行原租赁合同，维护合同严肃性。因为租赁承包不同于家庭承包，此类承包是少数农民占有较多土地资源。如果不交租赁费，明显不合理。至于租赁费的额度，双方可以协商，或经乡镇调解解决；二是落实好“三补”政策。去年我辖区粮补是按计税面积补贴的，机动地大多数不属计税面积，所以部分承租户没得到补贴，要向群众做好解释工作。但是，对于良种补贴，要依政策办事，尽可能地解决这部分种粮户的良种补贴。

　　（三）尊重现实,区别对待,稳定承包关系

　　1、保护回乡农民的权利。对个别进城回乡农民要田要土的，既讲政策、法律，又区别不同性质。事前有约的，按照《合同法》的有关规定处理，尽管获得了《农村土地经营权证》，也要将土地归还原主。

　　2、稳定原承包关系。对于专业承包关系，发包、承包双方可以通过平等协商，适当降低承包标准，降标额度不大于原农业税亩平负担额度，并签订土地租赁补充协议，完善发包、承包手续。

　　（四）加大宣传力度，普及法律知识，提高农民整体素质

　　1、加大法制宣传力度。要大力宣传《农业法》、《国土法》、《农村土地承包法》等法律法规，结合“城乡专法普教”、“六五”普法等重点加强农村的普法教育，增强农民的法律意识，预防矛盾纠纷的发生。

　　2、引导农民依法维权，促进农村和谐稳定。开展“法治乡镇、街道”、“法治村、居”创建活动。引导法律服务从业人员积极服务新农村建设，促进“三农”发展；积极提供法律咨询和诉讼、非诉讼等法律服务，预防和减少纠纷、诉讼，依法维权维稳。