常发〔2012〕10号

 

 

各区县（市）委和人民政府，常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区和西湖、西洞庭管理区，市直和中央、省驻常各单位：

现将《常德市农村扶贫开发实施纲要（2011—2020年）》印发给你们，请认真贯彻执行。

 

 

中共常德市委    

常德市人民政府  

2012年9月18日

 

（此件发至副县处级单位）

 

 

常德市农村扶贫开发实施纲要

（2011—2020年）

 

为贯彻落实《中共中央国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的通知》（中发〔2011〕10号）和《中共湖南省委湖南省人民政府关于印发〈湖南省农村扶贫开发实施纲要（2011—2020年）〉的通知》（湘发〔2012〕5号）精神，深入推进扶贫开发，促进共同富裕，实现2020年前全面建成小康社会奋斗目标，特制定本实施纲要。　　

一、现实基础和重大意义

1.扶贫开发成效明显。我市经过上世纪80年代的大规模开发式扶贫和90年代的&“八七&”扶贫攻坚，以及第一个十年扶贫纲要的实施，贫困村和贫困人口大幅减少，农村人口温饱问题基本解决，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，特色产业加快发展，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，促进了全市经济发展和社会和谐。　

2.扶贫任务仍然艰巨。当前，我市经济发展基础仍然薄弱，自然灾害频繁，贫困面比较大，返贫现象时有发生，区域发展不平衡问题突出，相对贫困问题凸显。按新的农村贫困人口标准(年农民人均纯收入2300元)统计，我市2011年末农村贫困人口为57.23万人，占全市农业总人口的12.32%，覆盖全市2238个村，占全市村总数的56.17%。60%以上的贫困人口集中在石门西北山区、桃源武陵山雪峰山板块、澧县甘码片区和安乡、汉寿、西湖等环洞庭湖低湖低洼区。这些贫困区域的共同特点是生存条件较差、生态环境脆弱、基础设施薄弱、社会事业滞后，贫困发生率相对较高，改变贫困地区落后面貌的任务十分艰巨。

3.推进扶贫意义重大。扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是加快建设现代常德、幸福家园的迫切需求。各级各部门必须充分认识加强扶贫开发工作的现实意义和政治意义，积极研究、支持、参与农村扶贫开发工作。　　

二、指导思想和基本原则　　

4.指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和&“三个代表&”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会目标，坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，着力转变经济发展方式，着力增强扶贫对象自我发展能力，着力促进基本公共服务均等化，着力解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。　　

5.基本原则　　

——整片推进。把全市4个集中连片区域作为实施扶贫攻坚的主战场，以区域发展带动扶贫开发。　　

——联村开发。改整村推进为多村共进，片中办点、板块开发，以点村扶贫带动周边贫困村发展。　　

——扶贫到户。按照精细化扶贫的要求，对有劳动能力和致富愿望的扶贫对象逐一制定&“家庭增收计划&”，以家庭增收带动脱贫致富。　　

三、总体目标和主要任务　　

6.总体目标。到2020年，基本消除绝对贫困现象，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。实现贫困地区经济、社会、生态全面发展，贫困地区农民人均纯收入增幅高于全市平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全市平均水平，实现农村贫困人口脱贫致富。　　

7.主要任务　　

——增加农民收入。初步构建起特色产业支撑体系，确保每个有劳动能力的农户都有增收项目。到2015年，贫困地区农民年人均纯收入达到2300元以上，2020年达到6500元以上。　　

——完善基础设施。到2015年，实现公路&“村村通&”，全面完成农网改造。到2020年，所有贫困村通村公路硬化，沟渠塘坝得到有效整治。　　

——优化公共服务。到2015年，新型农村合作医疗参合率达98%以上，农村低保人口实现应保尽保，每个村都有村级卫生室，贫困地区实现通讯网络全覆盖。　　

——改善生活环境。到2015年，完成现有农村困难家庭危房改造任务，全面解决人畜安全饮水问题，生产生活污染得到有效控制，森林覆盖率进一步提高。到2020年，贫困地区群众的居住条件显著改善。　

四、扶贫对象和范围　　

8.扶贫开发的重点对象。将年人均纯收入不足2300元且具备劳动能力的农村贫困人口作为扶贫工作主要对象，并做好建档立卡工作，实行动态管理，分期分批开展直接帮扶。　　

9.扶贫开发的重点区域。石门西北山区(少数民族高寒山区)、桃源武陵山雪峰山板块、澧县甘码片区和安乡、汉寿、西湖等环洞庭湖低湖低洼区(血吸虫病疫区)。　　

10.扶贫开发的重点村。将纳入各级政府的300个重点扶持贫困村(国定和省定贫困村178个、市定贫困村122个)，作为我市2011年至2020年扶贫开发的重点村。

五、工作重点　　

11.基础设施建设。把贫困村的&“三通两改善&”（通公路、通电、通讯，改善生活条件、改善村庄环境）作为扶贫开发的工作重点，整体规划、分步实施。加快贫困片区国、省干线公路改造建设，优化城乡区域交通运输网络对接，推进贫困乡村通畅工程建设，力争&“十二五&”期间，所有贫困乡村内乡村道主干网基本硬化。抓住国家农村电网改造机遇，统筹安排，对全市重点贫困村全面实施农村电网改造，实现城乡同网同价。加大贫困地区通讯基础设施建设，实现贫困村通讯网络全覆盖。大力推广沼气池，加快改水、改厨、改厕步伐，不断改善贫困村生活条件，改善贫困村村庄环境。　　

12.特色产业建设。大力发展区域特色产业。对山区贫困区域，重点支持、引导农民合理开发丘岗资源，继续大力发展柑橘、茶叶、烟叶、无公害蔬菜等特色产业；对湖区贫困区域，重点支持、引导农民发展水产养殖，进一步加快湖区农业特色产业发展。大力发展村级特色产业。按照&“一村一品、多村一品&”的思路，选准贫困村致富产业项目，联村组建农民专业合作组织，带动周边贫困村发展。大力发展农户特色经济。积极扶持农民兴办家庭养殖，发展壮大生猪、肉羊、肉牛、肉兔、家禽等养殖业，稳步提高畜禽养殖收入在家庭收入中的比重。优先支持贫困农民兴办小果园、小茶园等特色种植和拥有一定规模的家庭养殖场，力争到2020年，所有农户有较为稳定的1—2个增收项目。对石门西北山区、桃源西部及西南部山区和生态良好、旅游资源丰富、开发潜力较大的部分大中型水库周边地区，帮助完善旅游设施，包装、推介旅游资源，培训从业人员，增强旅游接待能力，促进旅游产业发展。　　

13.发展能力建设。增强扶贫对象的自我发展能力，实现由&“输血&”向&“造血&”转变。切实抓好贫困地区扫盲活动和义务教育，&“十二五&”期间，农村贫困人口实现脱盲目标，所有贫困地区的适龄学生完成义务教育，确保农村贫困大学生不因贫辍学。对贫困村特困家庭实行助学补贴，凡在册特困家庭子女就读中高等职业院校，给予一定的学费补助。抓好城镇中小学教师支教扶贫活动。鼓励农业科技人才到贫困地区开展工作。对贫困村村干部和科技示范户免费开展农业实用科技培训，加大贫困村农民素质培训力度。加强贫困家庭子女的务工技能培训，增强其外出务工创业能力。

14.社会事业建设。对贫困村农民进行地方病普查，加大重大疾病和地方病防控力度，重点支持贫困村卫生室规范化建设，定向免费培训贫困地区医疗卫生人才，选派城镇医生到贫困乡镇卫生院轮换工作。每年选拔一批优秀的乡村医生到县级以上医院进修学习，帮助提高医疗水平。巩固和完善农村低保、新农保、五保供养、临时救助、社会福利和慈善事业等为支撑的农村社会保障体系，并随经济发展稳步扩面提质。对符合条件的农村贫困人口优先纳入农村最低生活保障范畴，对特困家庭给予生活补贴。因地制宜支持贫困地区敬老院扩张提质。到2015年，贫困村孤寡老人免费入住农村养老院。&“十二五&”期间，确保贫困地区无房户、危房户住进新房。深入实施&“少生快富&”工程，转变扶贫对象生育观念，逐步实现人口均衡发展。　　

15.生态环境建设。探索贫困地区走扶贫开发与保护生态双赢的路子，以保护促开发，以开发促保护。加快建立生态补偿机制，激励贫困山区群众自觉保护生态环境，填补农民因休耕护林造成的收入缺口。对人口密集、地处河流下游的环洞庭湖低湖低洼区，突出抓好农村环境综合整治，搞好城乡生活污水和垃圾无害化处理，防治农村面源污染，保护好贫困地区的生存环境。鼓励、支持资源极度匮乏、环境十分恶劣、地质灾害频繁、不适合村民居住的贫困村村民进行生态移民。对位于重点旅游开发区、自然保护区的贫困村村民，有计划地稳步实施移民。　　

16.基层组织建设。把扶贫开发与农村基层组织建设紧密结合起来，重点抓好以党支部为核心的村级基层组织建设，尤其要选准配强贫困村党支部书记。选派大学生和年轻干部到贫困村任职锻炼，鼓励退休干部回村任职，加快培养贫困村后备人才。加强对农村党支部书记的培训，改善贫困村基层干部待遇。加强贫困村党员队伍建设，充分发挥党员的先锋模范作用，不断增强贫困村党组织的凝聚力和战斗力。　　

六、专项扶贫　　

17.&“两项制度&”衔接工程。推进扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照&“低保解决生存，扶贫促进发展&”的要求，将农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，纳入社会保障体系，实行农村最低生活保障；对有劳动能力的贫困人口，鼓励和帮助其通过自身努力，摆脱贫困。　　

18.危房改造工程。巩固农村危房改造成果，加大贫困片区和贫困村危房改造力度，优先将贫困地区无房户、危房户纳入农村危房改造范围。&“十二五&”末，全面完成现有农村危房改造任务，解决贫困地区群众住房困难问题。　　

19.医疗保障工程。加强农村公共卫生体系建设，提高疾病预防控制和公共卫生应急处置能力，探索建立大病保障制度，解决因病致贫、因病返贫的突出问题。增加乡镇卫生院改扩建项目，改善贫困地区县、乡、村三级医疗卫生条件。　　

20.转移就业工程。大力实施以促进扶贫对象稳定就业为核心的&“雨露计划&”，对贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训的，给予一定的生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育、技工教育的，给予生活费、交通费等特殊补贴；对农村贫困劳动力开展实用技术培训。&“十二五&”期间，全市实现贫困对象劳动力转移就业培训5000人以上，培训农业实用技术人员10万人次，做到每个贫困家庭有1-2人接受培训，并掌握1-2门实用技术。　　

21.高寒山区脱贫解困工程。用活用够少数民族高寒山区脱贫解困政策，积极做好项目申报、储备和对接工作，争取更多的支持。&“十二五&”期间，少数民族高寒山区贫困村争取专项投入村平100万元以上，整合行业资金不低于200万元。把贫困程度最深、贫困人口最多、人口居住相对集中的行政村作为首选对象，把住房、出行、饮水、产业发展作为解困重点，科学组织，逐步推进，确保少数民族高寒山区基础设施逐步改善，优势特色产业不断发展，贫困现状明显改观。　　

22.生态移民工程。对生活在各级自然保护区、森林公园、地质公园等重要生态功能区和地质灾害频繁、生存条件恶劣地区的扶贫对象，有计划、有组织、分阶段稳步实施生态移民工程。在搬迁过程中，解决好搬迁群众的基本生活条件和必要的生活设施等问题，确保贫困移民发展有基础、致富有保障，实现&“搬得出、稳得住、能致富&”的目标，同步实施迁出地的公共环境治理，实现可持续发展。　　

七、行业扶贫　　

23.工信商贸扶贫。按照工业支持农业、新型工业化和信息化带动提升农业现代化的要求，完善发展规划，在产业布局、项目安排、产业转移、招商引资和通讯信息基础设施建设等方面向贫困地区倾斜。　　

24.农业扶贫。落实好各项强农惠农政策，加强农、林、牧、渔产业指导，增加农林产品基地、农业产业化、农林产品加工等建设项目，对列入农业发展相关规划且符合项目要求的项目，同等条件下向贫困地区适当倾斜。　　

25.城乡建设扶贫。坚持统筹城乡发展，推进城乡一体化建设，帮助贫困地区制定城乡发展规划，突出抓好贫困程度较深的重点区域的集镇建设、传统村落保护、住房保障，加快农村人口向城镇转移，以新型城镇化带动城乡一体化和农村扶贫开发。　　

26.交通扶贫。把贫困地区国、省干线公路和通乡通村公路建设作为优先项目，加大支持力度。帮助搞好贫困地区公路之间的对接，完善大交通运输网络。健全农村公路养护体制，增加贫困地区公路养护投入。　

27.水利扶贫。加强贫困地区水利建设，在规划编制、项目安排、资金投入等方面优先考虑，重点倾斜，加快安全水利、民生水利和生态水利发展，切实解决贫困地区人畜安全饮水问题。

28.能源扶贫。统筹农村电力电网建设，加大对贫困地区扶持力度。针对贫困地区农村电网改造相对滞后的状况，优先安排贫困地区新一轮农村电网改造升级项目，确保到2015年基本完成农村电网改造。农村能源开发项目建设资金要优先考虑贫困地区，因地制宜发展太阳能、风能、生物质能等项目。　　

29.科技扶贫。加大对贫困地区科技研发、成果转化、农业科技示范基地建设的扶持力度。　　

30.教育扶贫。把加强贫困地区基础教育和职业教育作为教育强市建设的薄弱环节来抓，合理布局教育资源，着力引导城镇优质教育教学资源向贫困地区延伸，在校舍建设、设备购置、师资配置、困难学生资助等方面予以倾斜。　　

31.文化旅游扶贫。按照建设文化强市规划，围绕加强农村公共文化服务体系建设，突出支持贫困地区县级图书馆、文化馆、影剧院和乡镇综合文化站、村文化活动室等建设，推进广播电视村村通、农村电影放映、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程。发挥贫困地区的旅游资源优势，加强指导和规划，支持景点建设，使旅游业成为贫困地区脱贫致富的重要产业。

32.卫生计生扶贫。加强贫困乡镇卫生院和贫困村卫生室建设，培养更多的农村全科医生，为贫困农民提供更为廉价便捷的基本医疗服务。围绕控制贫困地区人口增长、提高人口素质、推进优生工程和生殖健康促进计划，优先扶持落实计划生育政策特别是独生子女贫困家庭和纯两女户贫困家庭脱贫致富。　　

33.社会保障扶贫。把促进贫困地区农民就业增收作为首要任务，采取多种途径促进扶贫对象稳定就业。加大对贫困地区劳动力转移就业培训力度，扩大劳务输出规模，帮助返乡农民工回乡兴办实业，发展产业，引领致富。优先在贫困地区改、扩、建乡镇敬老院。对处在最低生活保障线以下的贫困人口，实现动态管理下的应保尽保，对不能纳入农村低保的贫困户，视家庭困难程度，适当给予临时救助。加大对贫困地区农村危房改造支持力度，集中解决贫困农户的住房困难问题。

34.生态扶贫。加强对贫困地区造林绿化、退耕还林、森林资源保护、林权制度改革等工作的指导和扶持，落实好贫困地区林农扶持政策，提高生态公益林补偿标准。　　

八、社会扶贫　　

35.加强扶贫开发研究和宣传工作。各级各有关部门要深入开展调查研究，及时总结扶贫开发工作经验，研究扶贫开发实践中的新情况、新问题，不断完善政策措施，提高扶贫开发决策水平和实施能力。继续加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。　　

36.动员组织企业参与扶贫开发。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种形式到贫困乡村开展扶贫帮困，促进集体经济发展和农民增收。　　

37.广泛动员社会力量参与扶贫开发。广泛动员社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。各级工会、共青团、妇联、残联、侨联、台联等群团组织，要发动和组织社会各界关心、支持、参与扶贫帮困。大力倡导社会爱心人士、企业成功人士与贫困户开展结对帮扶活动，评选表彰一批扶贫济困&“爱心企业&”、&“爱心家庭&”、&“爱心人士&”。　　

九、保障措施　　

38.组织领导机制。落实扶贫开发责任制，各级党委、政府要把扶贫开发工作摆在执政为民的战略位置，坚持党政一把手亲自抓、负总责，在政策制定、工作部署、财力投入上重点保障。健全扶贫开发工作机构，调整充实市扶贫开发领导小组，负责全市扶贫开发工作及综合管理与统筹协调；领导小组下设办公室，办公地点设市扶贫开发办，具体负责扶贫开发的日常工作和综合协调。各区县（市）要相应建立或调整扶贫开发工作机构，确保领导到位、力量到位。完善扶贫开发工作机制，各级扶贫开发领导小组要定期听取本级扶贫开发办的工作汇报，经常性开展扶贫调研和督导检查，及时发现和解决工作中遇到的困难和问题。

39.政策保障机制。落实国家有关扶贫开发项目的税费免征政策。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。对扶贫移民搬迁土地利用优先审批，支持鼓励搬迁农户通过土地流转获得一定的土地经营权；鼓励贫困地区农户按照&“自愿、依法、有偿&”原则推进土地承包经营权流转，发展适度规模经营。完善农村金融网点，加强农村金融服务，拓展农产品保险范围；规范国家扶贫贷款用途，确保其主要用于重点贫困地区，支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业以及与扶贫密切相关的基础设施建设项目。　　

40.资金筹措监管机制。市县两级财政要建立专项资金，整合项目资金，加大对扶贫攻坚的投入。市县两级向上争取的财政专项扶贫资金要全部用于贫困村扶贫开发。各级各单位要主动与上级主管部门搞好衔接协调，争取更多项目、更多资金投入贫困地区。市、县扶贫开发办要加强对扶贫开发资金的调度和监管，提高扶贫开发资金的使用效益。市县两级纪检、监察、财政、审计等部门，要定期对扶贫资金的使用情况进行监督检查，坚决杜绝违纪违规问题的发生。　　

41.动态管理进出机制。摸清贫困户总数、分布状况、贫困情况、家庭收入等，逐村逐户登记造册，做到户有卡、村有册、市县乡三级有数据库和信息档案。探索建立科学的贫困监测制度，规范相关信息的收集、整理和发布，全面、系统、动态准确地反映贫困人群现状。在此基础上，根据扶贫对象的脱贫进度，建立扶贫对象动态跟踪体系和进出机制。

42.部门办点帮扶机制。按照&“片为重点、联系到乡、工作到村、扶贫到户&”的扶贫工作要求，统一部署，全面推进。在以县为主、县抓落实的前提下，市级扶贫开发的重点放在4个重点区域和178个国定、省定贫困村。市本级每轮确定25个扶贫点村，由市级领导挂帅，组建扶贫工作队进驻贫困村，每队由2—3个市直单位、1—2个企业联乡包村，驻村帮户，点村一办三年。各区县（市）每轮共确定75个扶贫点村，按照市里的模式，同步推进扶贫开发工作。建立干部联系贫困户制度，市直副科级以上干部、县乡干部都要联系贫困户，帮助他们发展生产，脱贫致富。

43.工作考核评价机制。把区县（市）政府的扶贫工作纳入市绩效评估体系，市直部门的扶贫工作纳入市直单位目标管理考核体系。加强市级点村扶贫工作的考核。各区县（市）要参照市里做法，建立相应的考核体系。　

本实施纲要由市扶贫办负责协调并组织实施。　

 

中 共 常 德 市 委 办 公 室2012年9月19日印发

 

 

供稿：市委办秘书科